NGO 경제학적 이론

NGO의 경제학적 이론은 NGO의 영향력이나 성장 요인을 경제적 관점에서 보려는 시각이다. 정부실패이론, 계약실패이론, 자원부분실패이론 등이 서비스에 대한 수요 중심적 측면의 지배적 구성되어 있다. NGO의 존재와 역할을 설명하는 경제학적 이론으로 와이스브로드(Weisbrod)의 공공재이론(public goods theory) 또는 정부실패이론도 매우 설득력이 있는 이론이다. 정부실패는 정부 부패와도 관련이 있다. 일반적으로 정부 부패는 대리인인 정부가 주인인 국민에 비해 더 많은 정보를 가지고 있을 때 발생하기 쉽다. 이 때 정부는 본래의 목적인 공익보다 위정자들이 사익을 추구하는 경향이 더 높아진다.

이러한 문제를 해결하기 위해 정부가 가진 정보를 국민들에게 널리 알리는 열린 정부(open government)로서의 투명성이 강조되는 것이다. 최근에는 투명성이 행정정보 공개를 통해 정부 부패를 감소시키는 소극적이고, 방어적인 측면에서 서비스의 질이나 결과를 높이기 위한 감사로까지 확대되어 정부에 대한 국민들의 신뢰를 견인하는 적극적인 개념으로 진화하고 있다. 이러한 투명성을 갖출 때, 정부는 국민들이 진정으로 원하는 정책들을 효과적으로 이행할 수 있게 되는 등 역량을 극대화시킬 수 있다. ‘좋은 정부’를 논함에 있어 또 다른 중요한 요소로 투명성을 들 수 있다. 이것은 정부 부패와 직접적으로 연관된다.

1980년대 후반, 세계은행(World Bank)이 개발도상국들의 경제가 정부 부패로 인해 침체되고 있음을 지적하면서 투명성에 대한 관심이 높아지기 시작하였다. 이는 각국의 부패 수준을 측정, 비교, 평가하는 국제지수의 개발로 이어졌다. 대표적인 예로 1996년, 국제투명성기구(transparency international)에서 개발한 부패인식지수(corruption perception index)를 들 수 있다. 공직부패가 낮을수록 정부가 정책을 결정하고 집행하는 과정 전반에 대해 국민들이 쉽게 확인할 수 있으므로 관료들도 정책 효과성을 높이기 위해 다양한 노력을 기울이고 그에 필요한 능력들을 키우기 때문이다.

정부실패이론에 따르면, 공공재는 무임승차자(free rider) 등의 문제로 인하여 시장이 필요한 만큼 생산해 낼 수 없으므로 세금 등의 강제성을 동원하여 정부가 생산하게 될 때, 정부의 여러 가지 제약 요인(예를 들어, 보편성의 원칙, 실험의 어려움, 선호의 다양성 등)으로 인하여 정부는 한정된 자원을 중의투표자(median voter)가 선호하는 정도만의 공공재를 생산하는데 투입할 뿐이다. 따라서 사회에 존재하는 다른 선호들이 정부에 의해 수용되지 못하는 경우가 생길 수밖에 없는데, 이러한 선호를 반영하는 것이 NGO의 존재이유이고 역할이라는 의미이다.

정부실패이론은 공공재의 초과 수요에 대한 보완적 기능에 초점을 두고, 정부가 공공 서비스를 적기에 생산하지 못한 데 따른 보완재로 NGO가 등장하였다고 보는 견해이다. 이에 따르면 NGO는 경직화된 관료조직이나 정부조직에 비해 시장에서 발생하는 변화에 적극적으로 대응할 수 있고, 사회적 포옹력이 증가하는 추세이기 때문에 NGO의 역할이 증가하는 것은 당연하다는 주장이다. 그러나 이 이론은 NGO들이 생산하는 것이 반드시 공공재만은 아니라는 사실을 간과하고 있으며, 또한 이 이론은 다원주의적 사회를 가정하는 한편 국가와 정부는 중위투표자들의 선호를 성실히 반영할 것이라는 가정을 전제로 하는데, 이러한 가정들 역시 문제점이 적지 않다고 할 것이다.

즉 이 이론에 따르면 다원주의적 사회일수록 NGO의 활동이 활발할 것이라고 예상할 수 있다. 그러나 동질적인 사회에서도 다원주의적 사회 못지않게 자발적 조직의 활동이 있으며(예를 들어, 과거 우리나라의 경우 농촌사회에서 각종 향약, 계, 두레 등), 국가와 정부의 산출물은 일반 중위투표자들의 선호를 반영한 결과라기보다는 정치체제의 특성 또는 응집력 있는 특정 이익집단의 권력적 작용의 결과인 경우가 적지 않다는 점이다. 그리고 이 이론이 함축하고 있는 것처럼 공공재라고 하여 반드시 정부나 국가가 우선적으로 이를 담당하여야 할 필요도 없을 수 있다.

예를 들어 로만(Lohmann)이 주장한 것처럼, 공동재(common goods)의 필요성에 대한 공동체 구성원들의 가치가 공유될 때에는 공동체가 자발적으로 생겨 이를 생산하고 소비하고자 할 수 있으므로 NGO의 존재이유와 역할이 국가나 정부가 하지 않거나 못할 수 있다. 와이스브로드(Weisbrod)의 이론 역시 시장을 중시하고 다원주의적 사회가 제대로 작동하는 특정의 정치사회를 중심으로 이론을 펴고 있다고 할 것이다.

정보비대칭(information asymmetry)과 이익분배금지(non-distribution constraints)에 근거해 NGO의 존재를 명쾌히 설명하고 있는 한스만(Hansmann)의 계약실패이론(contract failure theory)은 개인들이 NGO의 존재 또는 신뢰근거를 ‘이익분배금지’에 두어야 비로소 그 의미를 갖는다고 할 수 있다. 다시 말해, 정보비대칭 현상이 있을 때(예를 들어, NGO에 돈을 기부한 사람이 NGO가 그 기부금을 자신이 의도한 곳에 사용했는지를 알 수 없는 경우), NGO는 이익을 조직구성원들에게 분배하지 않았다는 믿음이 가기 때문에 NGO에 기부를 하고 따라서 NGO가 존재할 수 있다는 말이다.

그러나 개인들이 NGO의 존재를 인정하고 이에 대해 기부 등의 행위를 하는 이유가 단지 이들의 이익분배금지 때문에 믿음이 가서인지, 아니면 이들이 어떤 공적활동을 한다는 것을 중시하기 때문인지 아직 명확하지 않다. 한스만의 이론은 미국과 같이 민간부분에 대한 정부의 개입을 최소화하고 정부에 대한 시장우선의 논리가 지배하는 사회를 전제로 하는 이론이라고 할 수 있다. 즉 이러한 사회에서는 사회문제 해결의 1차적 책임은 각각 영리와 비영리로 특징지어지는 시장과 NGO로 구성된 민간부분이 맡게 되는데, 한스만은 정보비대칭이 있을 경우 시장에 비해 NGO가 이익분베금지의 이유로 믿을 만하기 때문에 NGO에 기부하고 NGO가 존재한다고 설명한다.

계약실패이론은 시장실패이론이 NGO의 대안적 역할은 설명하고 있으나, 공급 측면에서 영리단체의 역할을 소홀히 취급하고 있는 부분을 보완하기 위해 출발한 이론이다. 이에 따르면 전통적으로 서비스가 구매되는 상황이나 또는 서비스 자체가 지니는 성격 때문에 소비자들은 영리기업이 생산해 내는 서비스의 질과 양을 정확하게 평가할 수 없다는 것이다. 따라서 소비자와 생산자 간에 발생하는 정보의 비대칭적 상황에서 신뢰도가 높은 NGO가 그 영향력을 확장해 준다는 주장이다. 이 이론은 논의가 특정 부분의 민간재에 한정되는 한계에도 불구하고, NGO의 성장이나 영향력을 확대하는 중요한 요소가 우월한 신뢰성이라는 사실을 강조하고 있다.

그러나 계약실패이론은 NGO와 시장 간의 선호는 설명하나 NGO와 정부 간의 선호는 설명하지 못한다. 한스만의 계약실패이론이 영리성·비영리성의 여부보다 공·사(public vs. private)의 구분을 우선시하는 독일, 프랑스 등의 대륙계통의 국가에서는 한계를 가질 수밖에 없는 것처럼, 전통적으로 공·사를 엄격히 구별하여 왔고 공적인 활동과 공공의 영역을 상대적으로 중시하여온 우리나라에서의 NGO의 존재의의를 설명하는데 한스만의 이론을 그대로 적용하기에는 무리가 따를 수 있다고 할 것이다.

자원부분실패이론은 샐러먼(Salamon) 등에 의해 주창된 것으로 정부실패이론과는 달리 정부와 제3섹터 간의 파트너십을 강조한다. 정부와 NGO는 공공재를 전달할 때 대립보다는 협력과 지원을 추구하는 관계로, NGO는 정부의 보조적 수단이 아니라 대안이라는 것이다. 즉 정부는 자원의 창출기능을 담당하는 대신 NGO는 지역사회에 대한 서비스 전달이라는 상대적인 특성을 지니고 있기 때문에 양자는 공공재를 확대해야 하는 ‘사회적 압력’을 동시에 받고 있다. NGO는 사회적 문제를 해결하는 과정에서 정부와 비해 ‘거래비용’이 적게 든다는 장점이 있다는 평가를 받고 있다.

과거 김대중대통령은 실업문제가 심각해지면서 갖가지 실업대책을 내놓았다. 그러나 국가의 실업대책은 충분치 못하거나 아니면 비효율적으로 실효를 거두지 못하게 되었다. 이렇게 정부의 실업대책이 한계에 부딪치면서 NGO들이 실업극복에 참여하기 시작한다. NGO들의 참여는 국가에 의해서도 적극적으로 지원을 받기 시작하는데 김대중대통령은 실업극복국민운동위원회 관계자들과의 오찬에서 실업문제가 정부의 힘만으로 해결할 수 없으므로 민간의 노력이 필요하다고 강조함으로써 NGO의 역할을 강조하였다. 그러나 근본적으로 NGO의 실업대책 참여는 자발적이며 정부 역할의 한계에 대한 인식을 바탕으로 하고 있다.

실업대란에 직면하여 한국의 NGO들은 민간차원의 실업자 돕기 운동을 시작하였다. 기존에 실업문제를 전문적으로 다루는 NGO가 부재하기 때문에 이미 존재했던 다양한 NGO들이 실업문제가 한국사회의 최대 현안으로 떠오르자 자신들의 활동영역과 관계없이 실업대책에 참여하게 된다. 민간차원의 실업극복운동은 공동체의식개혁 국민운동협의회, 경실련과 한국노총, 참여연대와 민주노총 등 세 갈래로 나뉘어 진행되었다. 각 단체들은 나름대로의 활동영역을 설정하여 사업을 추진하였다.

예를 들어 참여연대는 사회복지 기반의 구축에 노력을 집중하여 각종 사회보험 통합을 통한 효율성개선과 정부의 복지예산 대폭 확충을 강조하였고, 경실련은 사회안전망 확충 외에 구조적 실업시대에 대응하기 위한 전직훈련, 재훈련 강화 등 노동시장의 질 개편 문제에 노력을 기울였다. 이 두 단체들은 공히 한국의 사회안전망의 핵심인 4대 사회보험의 적용대상 확대, 사회복지비 지출 확대 등을 강조하였다. 특히 정부대책의 사각지대에 있는 실업가정 지원사업에 NGO의 활동이 활발했으나 최근에도 ‘송파 3모녀 자살사건’ 등은 여전히 실업문제의 심각성을 반증해 주고 있다.

이슈는 국가가 담당해야 할 영역을 완벽하게 수행하는 국가는 존재하지 않기 때문에 국가의 부족한 역할에 대해 NGO의 보완적 역할은 필연적일 수밖에 없는 것아 아닌가 하는 것이다. 이것은 서구에서 NGO의 부상이 결국 복지사회의 위기로 인한 국가의 역할 약화의 결과임을 생각할 때 적절한 주장이다. 그러나 현실적으로 완벽한 역할을 수행하는 국가가 존재하기 어렵다는 사실이 결코 NGO의 강력한 역할이 바람직하다는 것을 정당화 해주는 것은 아니다.

여기서 중요한 이슈는 국가의 독자적 영역과 그렇지 않은 영역간의 경계선의 문제이다. 과연 어떠한 영역이 국가가 담당해야 하는 영역이며 또한 어떠한 영역이 NGO의 독자적인 영역에 관한 문제이다. 현실에서는 많은 경우 이 경계선이 모호하기 때문에 NGO의 역할이 자연스럽게 확대되는 경향에 있다는 것이다. 한국의 경우 NGO 혹은 시민사회는 국가와 대립하는 과정에서 국가가 적절히 수행하지 못한 역할을 수행하는 과정에서 성장하였기 때문에 국가와 시민사회 간의 모호성은 매우 심각하다.

여기서 강조하고 싶은 것은 국가와 NGO의 활동 경계에 대한 문제를 이슈영역의 측면에서만 파악해서는 안 된다는 것이다. 국가와 NGO의 경계는 양자가 담당할 영역이 따로 존재하는 것이 아니라 양자가 어떠한 역할을 수행하느냐의 문제이다. 즉 국가가 반드시 수행해야 할 영역도 분명히 존재한다. 예를 들어 공공질서의 유지