NGO와 거버넌스(정부,기업,시민의 협치) 파트너십 

1990년대에 들어서는 국가개입주의와 신자유주의의 문제를 극복하고 사회적 합의와 연대를 통하여 변화에 적응하고 변화를 주도하는 새로운 원리로 거버넌스(governance)가 부각되었다. 또한 NGO가 사회구성부문의 중요한 축으로 등장하면서 기존의 정부-NGO 간의 파트너십 연구가 거버넌스 이론 등의 영향으로 규범적 성향에서 벗어나 양자 간의 새로운 관계를 재조명하게 되었다.

거버넌스에 대한 연구가 사회 각 분야의 새로운 대안으로 제기된 것은 최근의 일이다. NGO의 활동영역과 기능과 역할이 증가하면서 필연적으로 발생하는 문제는 정부와 NGO의 관계설정의 문제이다. 지금까지 우리는 사회의 구성부문을 정부로 대표되는 공공부문과 시장으로 대표되는 이익을 최우선으로 하는 민간부문으로 인식하는 이분법적 사고와 양자 간의 관계설정에 익숙하여 왔다.

그러나 현대의 복잡한 환경의 변화와 글로벌 시민의식의 고양으로 이제는 NGO가 정치경제의 전반적인 분야에서 중요한 축으로 등장함으로써 삼분법적인 사고와 이에 합당한 삼자 간의 새로운 관계설정은 물론 상호 융합하는 관계설정의 변화가 필요하게 된다. 그러나 NGO가 추구하는 목적은 공공부문과 동일하다고 할 수 있으며, 그 뿌리라고 할 수 있는 설립은 민간부문에 기초하고 있다는 특수성이 있다.

여하튼 NGO의 공익성, 비배태성, 자발성, 봉사성 등의 가치를 어떻게 활용하는가에 따라서 국가발전의 큰 원동력으로 작용할 것은 분명하다. 그러므로 NGO와 관련한 거버넌스 및 파트너십에 대한 연구가 더욱 필요한 실정이다. 통일사상의 존재론적 측면에서 볼 경우, 삼자의 본연의 역할도 중요하지만 삼자 간의 ‘연체의식 역할’로 부가가치성이 높은 창발적 결과물을 도출할 수 있다.

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​ 거버넌스의 등장 배경

국가의 기능과 국정 운영 방식은 시대별로 정치경제적 환경과 이념적 흐름에 따라 환경적응에 따라 변하여 왔다. 민주주의 시대라고 하는 현대사회에서 국가(정부)의 위상과 역할 변화를 드러내는 가장 대표적인 용어 중에 하나로 거버넌스(governance)를 들 수 있다. 19세기의 자유주의 이념이 지배적이었을 때 국가는 ‘최소의 국가(정부)가 최선’이라는 야경국가이었다. 당시 국가의 역할과 기능은 국방, 외교, 조세 등으로 최소화하는 대신 ‘보이지 않는 손’인 시장이 자원 배분과 사회문제 해결에 가장 합리적인 제도로 인식되었다.

20세기 들어와서는 자유경쟁의 원리가 시장의 실패를 치유하고 복지국가의 이념을 구현하기 우해 정부의 예산 규모가 기능이 급격하게 팽창하였다. 이후 국가는 행정국가, 복지국가 등으로 불려왔으나 계층제의 조직 원리에 입각한 정부관료제는 사회 문제 해결 능력과 효율성 차원에서 실망과 불신의 대상으로 전락하고 말았다. 시장실패의 대안으로 제시된 정부가 ‘정부실패’라는 또 다른 질곡에 빠지게 되자, 정부를 개혁하고 축소하려는 움직임이 나타나게 되었다.

예를 들어 1929년에 발생한 세계 대공황은 시장 실패와 함께 케인즈주의의 등장을 촉발시킴으로써 기존의 작은 정부에서 큰 정부로 정부 역할 패러다임을 전환시키는 중요한 계기가 되었다. 대공황 당시 미국의 대통령이었던 루즈벨트가 펼쳤던 뉴딜 정책은 정부가 경제에 직접 개입함으로써 대규모의 실업자들을 구제하고, 사회적 약자들을 보호하는 보다 적극적이고, 복지 지향적인 국가의 모습을 보여준 대표적인 예라 할 수 있다. 이후, 1970년대에 발생한 1･2차 오일 쇼크로 전 세계적인 경제 위기가 발발하면서 큰 정부의 비효율성을 지적하는 정부 실패에 대한 담론이 확산되었다.

정부 개혁을 통해 작고 효율적인 정부로 거듭나야 한다는 신공공관리론이 중요한 국정 운영 패러다임으로 급부상하기 시작한 것이다. 신공공관리론의 핵심은 정부가 시장의 경쟁적인 요소를 받아들이고, 불필요한 규제를 완화하며, 민간부문으로 기능을 이양하여 그 규모를 축소시키는 것에 있다. 즉 시장 자본주의에 대한 신념을 바탕으로 기업형 정부 재창조의 움직임이 활발하게 나타났다. 그러나 2008년 미국발 금융위기로 시장 자본주의의 한계가 또 다시 드러나면서 정부와 시장이 함께 협력하여 보다 큰 가치를 창출해야 한다는 ‘자본주의 4.0’, ‘착한 자본주의’가 강조되는 등 정부의 역할이 부각되고 있다. 그러나 과거 국가의 경제 발전 및 양적 성장을 최우선 목표로 하던 것에서 사회, 환경 문제와 함께 국민들의 삶의 질, 행복, 만족까지 고려하는 방향으로 국가의 목표가 다양해짐에 따라 정부의 규모만으로는 변화된 국가의 목표에 필요한 정부의 역할을 폭넓게 아우르지 못 하는 한계가 나타났다.

이처럼 1990년대 후반부터 기존의 국가나 시장 및 시민사회에 의한 국가경영에 많은 어려움이 발생하고 세계화와 정보화에 따라 세계체제와 국민국가 간의 경계가 모호해지고, 국민국가 내에서도 국가의 쇠퇴와 더불어 국가, 시장, 시민사회간의 경계가 허물어지는 경향이 커지고 이들 3자가 협력하여 공동체의 문제를 해결해야만 하는 경우가 증가하면서 거버넌스에 대한 관심이 새롭게 증대된 것이다. 한국의 경우에도 1960년대에서 1990년대에 걸친 개발 연대의 국가경영의 틀이 무기력화하고 국가실패, 시장실패 그리고 시민사회마저 실패의 길로 접어들면서 21세기의 새로운 거버넌스에 관한 이론적·실천적인 대안에 대한 관심이 높아지고 있다.

전통적인 정부 영역에 기업과 NGO 등이 참여하여 그 역할을 공동으로 수행하게 되면서 다양한 행위자들이 협력하여 사회문제를 해결하고 공동 목표를 달성하는 네트워크가 새로운 국정 운영 방식으로 등장하게 되었다. 전통적인 정부의 역할과 업무 수행 방식을 대체하는 새로운 거버넌스의 등장 배경에 대해 쿠이먼(Kooiman)은 국민국가 중심의 통치 체제의 약화와 국가 운영 방식의 변화를 강조하고 있다. 피터스와 피에르(Peters & Pierre)는 정부정책에 영향을 받아온 민간 부문의 역할이 강화되면서 개인 및 NGO의 정책 과정 참여가 활발해 지고, 국가 운영이 후기관료주의로 이동하면서 신공공관리론이 대두하게 된 것을 거버넌스의 등장 배경으로 꼽고 있다.

최근 거버넌스 개념에 대하여 행정학은 물론, 제도경제학, 국제관계학, 조직학, 발전이론, 정치학, 정책학, 사회학, 네오마르크시스트, 정치경제학, 선교학 등과 같은 많은 학문분야에서 연구되고 있고, 각 학회에서 집단적인 연구나 학제간의 학술대회를 개최하고 있다. 거버넌스의 개념과 이론은 다양하지만 접근 시각에 따라 주체별 거버넌스의 유형을 나누면, 국가중심적 거버넌스, 시장중심적 거버넌스, NGO중심적 거버넌스로 나눌 수 있다. 관리주의적 관점이 국가중심적인 반면, 자본주의나 시장주의적 관점은 시장중심적 관점을 중시한다. 그리고 민주주의적 관점은 NGO중심적 거버넌스를 지향한다. 이는 국가, 시민사회 및 시장이 각각의 논리와 지배질서에 따라 작동함을 보여주는 것인데, 이들은 연체의식을 가지고 상호보완이 바람직하다고 생각된다.