NGO 정치학적 이론

NGO는 국가와 사회의 중간자적 역할을 하고 민주시민교육을 담당하며, 시민의 힘을 조직화하며 국가권력에 대응함으로서 민주적 기능을 담당한다. 따라서 민주적 사회의 형성은 글로벌시민의 NGO를 통해 구현될 것이라는 기대가 높아지고 있다. NGO는 조직의 한 유형으로 성장 요인이나 영향력을 분석하는데 있어서 조직의 일반적인 특성을 보유하고 있다는 점에서 정치·행정학적 시각은 의미가 있다. 정치학적 시각은 조직관리론과 조직권력의 관점에서 유형화할 수 있다.

먼저 조직관리학적 관점에서 NGO에 대한 분석을 통해 간접적인 방식이긴 하지만 성장 요인이나 영향 요인을 파악하는 시각을 들 수 있다. 조직관리학적 관점에서는 예를 들어 민간환경단체들이 영향을 미칠 수 있는 활동방식으로 감시, 고발, 항의, 강연, 홍보, 등을 통하여, 이러한 방식을 사용한 결과 정치에 어떤 영향을 미쳤는가를 분석한다.

조직권력론적 관점은 정부에 대한 NGO의 영향력 행사를 관찰하는 것으로 NGO나 정부와의 관계이론이나 또는 NGO의 영향력을 강화하는데 초점을 둔 진단이론은 상당한 시사점을 지니고 있다. 즉 NGO가 자기 진단을 할 수 있는 평가 요소를 제시하는데 있어서 시민사회에서 얻어낼 수 있는 신뢰성(accountability)을 확보해야 한다. NGO가 담보해야 할 영향력의 요소에는 내부 의사결정의 민주성, 인사관리, 회계의 투명성과 독립성의 유지, 관계자 참여, 정부 및 여타 NGO와의 관계, 사업평가, 기타의 7가지 요소를 들고 있다. 진단이론의 관점은 자원동원이론이나 정치과정론의 시각과도 유사한 부분이 많다.

최근에는 NGO와 정부 간의 협력체제를 활성화하기 위한 시도로 이루어지고 있는 국가관리(governance) 차원의 경향이 대두되고 있다. 예컨대 코스턴(Coston)은 NGO와 정부와의 관계에서 정부의 제도적 다원주의의 수용 여부, NGO와 정부의 연계성 정도, NGO와 정부의 상대적 힘의 관계, 양자의 관계에 대한 공식성의 정도, 정부의 대 민간 정책에 대한 선호도 등에 따라 8가지로 유형화하였다. 이러한 유형은 NGO와 정부의 관계 분석에 도움이 되면서 역으로 말하자면 NGO의 영향력의 비중이 크다는 점을 의미하고 있다.

민주주의 국가의 글로벌시민들은 항상 새로운 이슈와 문제를 발견하며 그것을 위한 새로운 소통의 장과 채널 혹은 새로운 소통의 방식을 추구한다. 민주주의는 바로 그러한 진화의 원리 때문에 늘 새로운 모습으로 변신하며, 민주주의 사전에 완성이란 말은 존재하지 않는다. 요컨대 민주주의는 항상 새롭게 만들어지고 있는, 완결점이 없는 창조의 과정일 뿐이다. 이러한 특징은 ‘구성적 민주주의(constitutive democracy)’라는 표현 속에 잘 포착되어 있다. 무페(Mouffe)가 지적하듯이, 다원성이 지배하는 자유민주주의 정치체제에 있어서 정치의 동력은 공통된 하나의 정치적 정체성에 기반한 “집합적인 공적 행동”이며, 그 원인은 “다양성과 갈등의 맥락 속에서 ‘우리(we)’의 관계를 구축하는 것”에서 출발하기 때문이다.

그러므로 이익집단, 이슈집단, 로비집단과 같은 민간단체의 설립과 활동은 바로 이러한 맥락에서 민주주의적 존재의의를 갖는다. 공익을 대변하는 NGO의 경우도 이 점에 있어서는 이들과 근본적인 차이가 없다. 이런 관점에서 일각에서는 NGO를 ‘공익적 이익집단(public interest group)’으로 지칭하기도 한다. 이것은 “자신들의 고유한 경제이익만을 도모하지 않는 로비집단이며 정확하게는 집합재(collective goods)의 획득을 추구하며 조직의 구성원이나 활동가들에게 선택적으로 그리고 물질적인 수혜를 부여하지 않는 이익집단”이다.

한국의 ‘NGO정치’는 한국적 특수성과 민주주의 진화과정의 보편성 양자의 측면에서 이해되어야 한다. 1980년대 민주화운동의 결실로 거듭난 한국의 시민사회와 그것의 실질적 대표로서의 NGO는 권위주의 정부들과 진검승부를 겨루는 방식으로 정치투쟁을 전개해왔다. 또한 그들은 특정한 쟁점이슈에 대해 제도정치 측으로부터 무조건적인 항복을 이끌어내고자 수백 혹은 수천에 이르는 단체들이 총궐기하는 형태의 ‘연대운동’을 전개해왔다. 이러한 NGO활동의 방식은 분명 한국 현대정치사적 맥락의 특수성에서 탄생하였고 사회적으로 폭넓게 용인되었으며 정치적으로 매우 효과적인 것이었다.

다른 한편, 보다 보편적인 민주주의의 진화라는 측면에서 볼 때, 이것은 한국 민주주의가 참여민주주의로 전환하는 과정에서 나타난 과도기적 이행국면으로 볼 수도 있을 것이다. 그러나 이러한 운동방식은 거대 NGO로서 그들이 실질적 혹은 잠재적으로 지니고 있는 다른 고유한 정치적 기능에 대해 상대적으로 대응하도록 만들었다. 결과적으로 그들은 그간 국·내외적으로 정치투쟁의 토대가 약화되고 거버넌스 구조가 널리 확산되는 시대적 정치지형 변화에 적절히 대응할 수 있는 자생력을 키우는데 실패하였다. 또한 급격한 정보통신기술의 발전 덕분에 정치적 소통의 능력이 한층 강화된 시민들이 NGO활동에 거는 기대의 변화상을 놓치면서 현재의 사면초가 상태에 놓이게 된 것으로 보인다.

그러면 한국 NGO는 이제 무엇을 해야 하는가? 우선 대정부 ‘정치투쟁의 기계’로서 한국 NGO의 정치적 역할이 이제 일단락되었다는 점을 인정해야 한다. 그리고 현재 한국 민주주의의 진화단계는 ‘국정의 파트너’로서 NGO의 정치적 역할을 한층 더 요구하게 될 것이라는 사실을 인식해야 한다. 이 전망은 시민들의 자발결사체로서 NGO의 고유한 정치적 권리를 두 차원－국내정치와 국제정치 차원－에서 제시되어야 한다.

첫째, 국내정치 차원에서, NGO는 기본적으로 공익을 다루는 이익집단의 자격으로서 다른 이익집단들과 마찬가지로 국가의 정책결정과정에 선택적으로 참여할 수 있는 권리를 보유한다. 따라서 ‘정체성 정치’의 주체로서 NGO의 정치적 역할은 민주주의의 견인차로서 매우 중요하다. 둘째, NGO는 글로벌시민사회 차원에서 가장 환영받는 비국가적 행위자로서 글로벌 정치의제를 설정하고 실행에 옮기는 중요한 국제정치적 역할의 담지자이다. 따라서 글로벌 거버넌스 시대를 맞아 한국 NGO는 이제 지구촌으로 눈을 돌려 지구시민으로서의 국제정치적 역할을 담당해야 한다.

한국 NGO의 정치적 역할이란 민주주의 진화과정의 견인차, 정치과정에 소수자의 목소의 반영, 공익적 집단으로서 국가 거버넌스 체제의 정책파트너, 글로벌시민 거버넌스의 주요 정책행위자 등이라고 할 수 있다. 글로벌 거버넌스 체제는 전통적인 국가 중심의 국제정치 패러다임에서 탈피하여 각국 시민사회 대표들과 더 긴밀하게 공조하는 특징을 보이고 있다. 이러한 기회구조는 NGO들로 하여금 그것이 속한 국가공동체와 시민사회의 경계를 너머에 있는 글로벌 시민사회의 다른 구성원들과 더불어 글로벌 시민사회의 게임의 룰을 정하고 바꿀 수 있는 기회를 무한히 확장하고 있다. 사실 이러한 기회들은 상대적으로 좀 더 전문성과 자원동원 능력을 갖춘 한국의 거대 NGO들이 적격일 것이다. 앞으로 NGO활동은 국내에 한정하지 말고 글로벌 거버넌스 시대에 발을 맞추어 나가는 것이 한국 NGO가 나아갈 방향이라고 할 수 있다.