NGO 미래 거버넌스의 개념

거버넌스에 대한 OECD의 「미래의 정부」라는 보고서에 의하면, ‘정부는 더 이상 공공서비스를 독점할 수 없고’, ‘정부는 많은 행위자들 가운데 하나에 지나지 않으며’, ‘정부는 다른 주요 행위자들과 정책결정 조정을 해야 한다’고 지적하면서 거버넌스의 도입과 중요성을 강조한 바가 있다. 정부와 NGO관계의 진전에 초점을 맞추어 본다면, 거버넌스 개념의 대두는 정부의 위기 혹은 통치능력의 위기에 그 배경이 있다. 아울러 NGO가 새로운 정책결정의 파트너로 부상하고 신거버넌스(new governance) 체제의 구축은 하나의 개혁과제로 부각되었다.

거버넌스는 일반적으로 ‘통치(government)’라고 번역되는 것과는 다른 뜻으로 사용된다. 우리말로 거버넌스를 국정관리, 협치(協治), 통치 양식, 국가 경영 등으로 번역하여 사용하기도 하지만, 그 의미를 정확하게 표현하지 못해 대부분의 학자는 이를 외래어로 취급하여 ‘거버넌스(governance)’로 표현한다. 그 어원은 ‘키를 조정한다(steer)’와 ‘항해하다(pilot)’라는 의미를 가진 그리스어 ‘kybenan’과 ‘kybernetes’에서 유래하였다. 따라서 거버넌스라는 말은 정부영역뿐만 아니라 기업이나 단체, 조직 등에서 광범위하게 사용되며, 그 자체로는 중립적인 개념이어서 나쁜 거버넌스(bad governance)와 좋은 거버넌스(good governance), 협력적 거버넌스와 독단적 거버넌스, 수평적 거버넌스와 수직적 거버넌스 등과 같은 용어도 사용된다.

피터스와 피에르(Peters & Pierre)는 “거버넌스는 정부 밖에 있는 행위자들과 전략적으로 조직간 협력을 통해 정부의 능력을 제고하는데 관심이 있는 과정”이라고 주장한다. 또한 왐스레이와 듀드레이(Wamsley & Dudley)는 “사회의 모든 주체가 책임을 공유함으로써 공동의 목표를 향해 모든 주체가 노력”할 때 좋은 거버넌스(good governance)가 성립할 수 있다고 주장한다.

최근 지역사회에서 시민, 집단, 단체, 기관의 사회적 네트워크가 민주적 거버넌스 확립에 미치는 영향에 대한 관심이 중대하여 왔다고 한다. 로드스(Rhodes) 역시 거버넌스는 자체조직화 하는 조직간의 네트워크라고 정의하는 등 거버넌스는 사회자본과 사회구성원들의 자발적 네트워크를 강조하는 면에서 이론적 일치를 보인다. 즉 거버넌스는 정부와 민간조직, 지역주민을 포함한 각 지역사회 주체가 공동목표를 달성하기 위한 제반 노력과 협력으로 정의할 수 있다.

사회 문제가 점차 복잡해지면서 영역 간의 소통, 협력을 강조하는 거버넌스가 중요해짐에 따라 공공성(publicness)이 반드시 정부에 의해서만 발현된다고 보기 어렵다. 공공성은 재화나 서비스를 공익에 근거하여 생산할 때 극대화되는데 거버넌스의 강조로 공공-민간의 구분이 모호해지면서 시장이나 글로벌시민의 NGO 등 민간 영역으로까지 이의 발현 주체가 확장되고 있기 때문이다. 거버넌스의 의미는 시대에 따라 다르게 해석돼 왔다. 1970년대까지는 거버넌스가 통치 혹은 정부(government)와 동일한 의미로서 공공서비스를 배분하는 공식적이고 제도적인 체계나 과정으로 이해되었다. 1980년대에는 세계은행(world bank), 국제통화기금(IMF) 등 국제기구를 중심으로 개발도상국가의 발전관리를 위한 사회통합 체계 구축과 이를 위한 국가의 관리 능력 강화 방안으로 ‘좋은 거버넌스(good governance)’가 논의되기 시작하였다.

이와 더불어 세계화에 따른 첨예한 국가 경쟁은 OECD 국가를 중심으로 정부개혁 경쟁을 가속화시켰고, 이 과정에서 정부 중심의 위계구조 및 조정 양식의 문제점과 한계가 노출되면서 새로운 형태의 통치 방식으로 거버넌스가 대두하였다. 1990년대에 들어와 거버넌스 개념은 NGO 글로벌시민의 영역으로 그 적용 범위를 확장시켜 나갔다. 의사결정 과정에 대한 글로벌시민의 참여와 합의 형식을 중시하는 거버넌스의 민주주의적 특성이 강조된 것은 이때부터이며 정부 주도와 시장 주도의 틀을 뛰어넘은 대안적 통치 및 관리체계로서 주목받게 되었다.

일반적으로 거버넌스를 넓은 의미와 좁은 의미로 구분하여 살펴보는 것이 개념적 혼란을 줄일 수 있다고 판단된다. 일반적으로 광의의 거버넌스는 거버넌스를 한 가지의 특정한 형태로 보지 않고 새로운 국정관리 방식을 개괄적으로 언급하는 경우에 사용되고 있고, 협의의 거버넌스는 정부와 민간 영역의 행위 주체가 네트워크를 구축하여 공동으로 사회문제를 해결하는 방식으로 이해하고 있다. 협의의 거버넌스를 국내에서는 보편적으로 신거버넌스(new governance)라고 부른다.

피에르(Pierre)는 거버넌스를 정부가 주도적인 역할을 하는 구거버넌스(old governance)와 정부와 시민사회 간의 파트너십 및 네트워크가 주도적인 역할을 하는 신거버넌스로 구분한다. 광의의 거버넌스는 피에르가 말하는 구거버넌스를 포괄하고 있으며, ‘from government to governance’를 모토로 한다. 이에 비하여 협의의 거버넌스, 즉 신거버넌스는 ‘governance without government’를 핵심 가치로 내세운다.

   광의의 거버넌스

로드스(Rhodes)는 거버넌스가 통치의 활동이나 과정, 정돈된 규칙의 상태, 또는 어떤 사회가 통치되는 방법이나 시스템 등의 의미로 사용되고 있다고 지적한다. 로드스는 이러한 거버넌스의 요소로는 최소국가(minimal state), 기업적 거버넌스(corporate governance), 신공공관리(new public management), 좋은 거버넌스(good governance), 사회적 사이버네텍 체계(socio-cybernetic system), 자기조직적 네트워크(self-organizing network) 등 5가지를 제시한다. 로드스가 말하는 거버넌스는 전통적인 행정국가로부터 벗어난 최근의 모든 공공관리 기법과 철학을 망라하고 있어 광의적 거버넌스의 대표적 용법이라고 할 수 있다.

잉그래햄과 도나후(Ingraham & Donahue), 엘우드(Ellwood) 등은 공공 부문 거버넌스의 특성이 민간 부문과 뚜렷하게 구분되는 점을 부각시키기 위해 거버넌스를 재무, 인사, 정보, 자산관리, 목표관리 등 정부조직의 관리 방법으로 정의하고 있다. 정부의 구조, 업무수행 방법 및 역할과 관련한 다양한 유형의 거버넌스를 강조한 뉴먼(Newman)과 거버넌스를 시장모형, 참여모형, 신축모형, 탈규제모형으로 구분한 피터스(Peters)의 개념 정의도 광의의 거버넌스에 해당한다.

전통적인 공공관리 방식의 한계를 극복하기 위해서는 관료제의 변화와 시민NGO에 대한 대응에 대한 다양한 정책이 필요한데 이러한 정책이 바로 거버넌스라는 것이다. 즉 거버넌스를 정부기관의 내부 운영 방식과 행정서비스 전달방식으로 정의하면서, 신공공관리론과 파트너십 등을 포함하는 포괄적인 개념으로 이해한다.

   협의의 거버넌스: 신거버넌스

거버넌스를 좁은 의미로 정의하고 있는 학자는 피터스와 피에르(Peters & Pierre), 스토커(Stoker), 키커트(Kickert), 쿠이먼(Kooiman) 등이며, 그리고 우리나라의 대부분의 학자를 들 수 있다. 먼저 피터스와 피에르는 거버넌스를 정부 밖에 있는 행위자들과 전략적으로 조직 간 협력을 통해 정부의 역량을 제고하는데 관심이 있는 과정이라고 정의한다. 스토커(Stoker)는 거버넌스를 정부의 공식적인 권위에만 의존하지 않고 다양한 사회구성원 간의 협조에 의해 사회문제를 해결하는 것으로 보고 있다.

스토크는 거버넌스를 정부 중심의 공적 조직과 사적 조직의 경계가 무너지면서 나타난 새로운 상호협력적인 조정 양식을 의미하는 것으로 파악한다. 쿠이먼과 블리트(Kooiman & Vliet)도 이와 유사한 맥락에서 거버넌스를 공식적인 권위가 없어도 다양한 행위자들이 자율적으로 호혜적인 상호의존성에 기반하여 협력하는 제도 및 조정 형태로 보고 있다. 이러한 차원에서 퍼트남(Putnam)과 라이스와 섬버그(Rice & Sumberg) 등의 연구를 볼 때 정부 역량 증진에 시민 참여가 중요하다는 사실을 밝혔다.

협의의 거버넌스 개념은 정부 외에 다양한 행위자의 참여로 설명한다는 점이다. 특히 키커트(Kictert)와 쿠이먼(Kooiman)은 거버넌스의 가장 큰 특징으로 각 계층의 정부, 시장, NGO, 주민 등의 다양한 구성원의 자발적 참여로 이루어진 네트워크식 국정관리 체계를 꼽고 있다. 쿠이먼은 계층제적 조정을 거부하는 다양한 조직 단위 간의 호혜적인 상호의존성을 부각시키기 위해 이러한 네트워크 형태를 수평적인 자치적인 조직, 즉 ‘복합조직(heterarchy)’ 거버넌스라고 부른다.