사회운동론의 관점에서 정책거버넌스 현상 읽기:  청년당사자운동의 정치적 기회구조 분석을 중심으로

1. 들어가며 

정부가 정책 결정 과정에서 이해당사자, 전문가로 대표되는 민간의 의견을 청취하고 수렴하기 위한 제도적 창구로서 정책거버넌스 혹은 협치 개념이 주목

신상숙(2011)은 “규칙에 순치되는 것을 선별하여 흡수하고 그렇지 않은 것을 도태시키는 국가의 제도적 선택성”

시민사회의 제도화 흐름 속에서 “시민사회 주체들이 정부의 ‘말단기관’이 되는” 방식으로 시민사회의 자율성이 저해되고 있다는 지적

진보적 시민운동 진영’은 사회적 경제를 비롯한 정부 사업에 참여하는 것을 “공동체적 가치를 확산하고 시민 참여를 통해 사회 개혁을 이끌어낼 수 있는 사회운동의 하나로 인식”, 현실은 오히려 ‘저항’이 신자유주의 통치에 ‘포획’된 결과

청년거버넌스의 모델을 처음으로 구축한 서울시의 경우에는 희망두배청년통장, 청년수당(청년활동지원금), 청년갭이어2) 등의 청년정책

2. 논의의 배경

1) 자원동원론과 정치적 기회구조

사회운동(social movements)은 “기존의 규범, 가치, 제도, 체제 등을 변화시키고자 다수의 개인들이 조직적으로 행동하는 집합행동의 한 형태”

1960년대 북미를 중심으로 활발히 연구되기 시작한 자원동원이론(resource mobilization theory)은 당대에 관찰되는 사회운동의 특성을 이론화하고 기업가주의이론, 정치과정이론, 쟁의정치연구 등의 하위 이론으로 발전·확장

정치과정론은 합리적 행위자들의 개인적인 의사결정에 국한하지 않고, 조직의 외부조건이라고 할 수 있는 정치적·사회적 환경과 연계하여 설명할 때 운동의 빈도와 전개 양상을 파악할 수 있다고 주장

정치체 모형은 일국의 정치체 안팎에서 정부 활동에 영향을 미치기 위해 구성원과 도전자 간의 경쟁을 전제하며, 동원 모형은 경쟁자들의 집합행동이 자원을 동원하

는 과정과 집합행동이 발생하게 되는 기회 요소들을 규명, 정치 환경 내의 기회요소들을 아울러 ‘정치적 기회구조(political opportunity structure)’라고 정의

구조적 유인성(structural conduciveness)이란 집합적 사건을 위해 필수적인 사회구조의 일반적 조건으로서, 집합행동에 대한 구조기능주의적 접근이라고 할 수 있는 스멜서(Smelser, 1962)의 논의에서 차용해본 것이다. 스멜서는 집합행동이 사회적 행위를 재규정하려는 하나의 신념에 기반을 둔 동원이라고 정의

바우만(Baumann, 2007)은 시민권운동에 연계된 정치적 기회구조의 다변인적인 측면을 분석한 메이어와 민코프(Meyer & Minkoff, 2004)의 연구를 토대로 기회구조를 4가지 구분틀로 제시. 첫째는 운동에 영향을 미치는 물리적인 차원과 상징적·인식적 차원에서의 기회구조, 둘째는 정치 환경의 일반적 차원과 운동조직이 선점한 문제 영역에 특화된 기회구조, 셋째는 운동이 전개되는 동원의 국면과 운동의 아젠다가 정치체 내에 안착하게 되는 성공의 국면에 연계되는 기회구조, 넷째는 운동의 구성원이 미리 인식하고 있었던 기회구조와 예상치 못했거나 가시화되지 않았던 기회구조 등.

특히 ‘정치적 기회구조’라는 개념의 경우 정치 환경 영역에 제한되지 않고 경제·사회·문화로 확대, 운동과 기회구조가 연계되는 지점이 기회구조의 특성을 중심으로 정교화

2) 한국의 청년운동과 청년당사자운동

국내 학술논문 DB에서 ‘청년운동’을 입력하면 1920년대 일제강점기하의 청년운동, 그리고 기독교/불교 내의 청년운동에 대한 역사학적 접근에 기반을 둔 논문 검색.

1980년대에는 학생운동 출신 활동가들을 중심으로 청년운동을 하나의 부문운동으로 분화시키고, ‘청년학생운동’이라는 표현을 사용하면서 청년운동과 학생운동을 체계적으로 연계시키려는 노력이 있었으나 커다란 반향을 끌어내지는 못함

“청년세대의 불안정노동과 실업에 맞서” 자기 자신의 문제를 해결하는 데 초점을 맞춘 청년(당사자)운동이 ‘새로운’ 청년운동의 모습으로 한국사회에 나타나게 됨

청년 불안정 노동자들의 대표권 갭(representation gap) 해소에 앞장서왔던 청년유니온(2010년 설립)이나, 청년들의 주거 불안문제를 가시화한 민달팽이유니온(2011년 설립), 청년부채를 상호부조를 통해 지원하는 토닥토닥협동조합(2013년 설립) 등이 대표적인 사례

한국사회를 선도하는 계몽적 주체로서의 ‘청년’상에 기반을 두었던 청년운동과 구분하여 ‘경제적 소외계층’으로 여겨지게 된 ‘청년’상을 바탕으로 이루어진 최근의 청년운동을 주로 ‘청년당사자운동’이라는 개념으로 지칭

3. 2010년대 한국사회의 ‘청년’과 정치적 기회구조

2010년대 초반에 다양한 ‘청년’ 문제의 해결을 정부에 요구하는 청년당사자-행위자들이 산발적으로 등장한 것을 청년당사자운동의 연원

는 “사회운동에 영향을 미치는 외부적 요인들을 이해하고자 한다면, 국가의 특성과 지배적인 정치 문화, 운동 환경의 문화적인 경향, 경제적 행위자들을 모두 포함한 정치적 기회 구조 모형을 만들어야 한다”(Wahlström & Peterson)

1) 지방정부라는 대안

한국의 시민사회11)는 1987년 민주항쟁 이후 폭발적으로 성장했다. ‘민주화’에 대한 사회적 열망 속에 시민사회는 사회 부조리를 폭로하고 수많은 개혁과제들을 발굴하는 등 정치체 내외부에서 주창활동(advocacy)을 펼침(조대엽, 2003).

생활세계 내 다종한 이해관심들로 분화한 시민사회는 환경부나 여성부, 공정거래위원회 등의 신설된 정부 부처나 위원회와 적극적으로 조우하며 동조와 지지의 관계를 구축해가기도 했다. “헤게모니의 주도권뿐만 아니라 그 내용 또한 국가로부터 시민사회로 일정 부분 이양”된 셈

김대중 정부와 노무현 정부가 공언한 거버넌스 체제로의 통치 방식 전환과 ‘비영리민간단체지원법’, ‘자원봉사활동기본법’ 등과 같은 제도적 지원 장치의 설비는 시민사회와 국가 간의 상호 의존적·동조적 관계를 대내외적으로 공인하는 것.

지역 정부가 중앙의 정부부처들보다 거버넌스를 실천하기 용이하며 더 효과적. 행정과 민간 사이의 거리가 비교적 가깝고, 이해관계자가 보다 균질하기 때문이다. 1991년 지방자치제가 시행된 이래로 지역의 정치경제개혁운동, 여성운동, 환경운동, 풀뿌리운동 등은 지역사회개혁과 생활정치의 기회공간으로서 정책과정에 적극 참여

서울시는 “‘사람중심 생활복지 의제’와 ‘참여행정’을 두 축으로 이해당사자들이 참여를 넘어 집행까지 행하는 거버넌스의 다양한 노력을 시도”. 서울시는 협치를 시정혁신의 키워드로 뽑고 있으며, 서울특별시 민관협치 활성화를 위한 기본조례｣를 2016년에 제정