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지방 NGO에 관한 사례연구

-대구시 경실련을 중심으로-

정시구 교수

Ⅰ. 들어가는 말

오늘날 시민들이 자발적으로 구성한 NGO 단체는 반부패활동, 지방정부 감사, 선거 및 행정개혁, 환경 및 도시 공간, 경제적 약자 보호 등 광범위한 활동을 한다. NGO의 확대발전을 설명하는 전통적인 이론은 시장실패(market failure)와 정부실패(government failure)에 기초한다. 특히 NGO의 등장과 관련하여 시장실패의 문제는 공공재와 외부효과의 문제와 관련이 있다. 일반적으로 공공재란 비배제성(nonexcludability)과 비경합성(nonrivalness)이라는 두 가지 주요한 성질에 의해 정의된다. 공공재의 비배제성은 무임승차(free-riding)의 문제를 야기한다. 이러한 두 속성을 가진 재화는 경쟁적인 시장체제에서는 사회적 최적수준으로 유지·공급될 수 없다.

왜냐하면 합리적 개인이라면 공공재에 대한 자신의 선호를 속여 무임승차자(free-rider)로서 행동할 것이고 모든 다른 사람들도 동일한 행태를 보이기 때문이다. 그러므로 공공재의 공급은 정부에 의존할 수밖에 없다. 이러한 공공재의 과소생산의 현상은 비효율성을 배제할 수 없기 때문에 정부개입에 대한 합리적 근거를 제공한다(Luigino Bruni and Robert Sugden, 2013: 141-163).

시장실패 및 정부실패 이론에 의하면, 시장을 통한 공공재나 서비스의 제공은 근본적인 한계가 있다. 시장실패는 정부가 공공정책의 형태로 시장에 개입하게 되는 정당한 이유로 인정되고 있다. 그렇다고 정부개입이 언제나 바람직한 것만은 아니다. 정부도 역시 관료주의와 도덕성 상실(moral hazard) 등으로 한계를 가지고 있다.

시민사회의 구체적 실체의 하나라 할 수 있는 NGO에 의한 시민운동이 어떤 영향을 미치고 있는가를 살펴보는 것은 한국의 시민사회의 실체를 바라볼 수 있는 하나의 틀이 될 수 있다. 최근 한국사회에도 NGO(비정부기구)운동이 뜨거운 사회적 관심사항으로 부상하고 있다. 이미 70년대와 80년대를 통하여 한국의 시민운동은 학생운동 및 노동운동세력과의 연대를 축으로 한 민주화투쟁을 통하여 상당한 정도의 사회적 지명도와 정체성을 확보하였다. 90년대 이후부터 한국의 시민운동단체들은 환경분야, 인권분야, 여성운동분야, 사회복지분야 등으로 관심을 돌려 지구적 의제(global agenda)를 핵심과제로 추구하는 NGO로 변신을 모색하면서 발전을 지속하고 있다. 최근에는 경실련, 참여연대, 환경연합 등 대표적인 NGO들을 중심으로 전국적 수준에서 500개 이상의 시민단체들이 결집하여 총선시민연대를 구성하고 정치개혁의 주동적 역할을 담당하고 있다.

그러나 한국의 시민운동이 급속한 성장과 발전을 이룩한 가운데에서 몇 가지 문제점과 불균형 현상이 나타나고 있다. 특히 아직까지 그다지 관심을 끌지 못하고 있는 분야가 지방자치 수준에서의 NGO의 역할이다. 지금까지 한국의 시민운동, 혹은 NGO운동은 서울 혹은 대도시를 중심으로 발전되어 온 것이 사실이다. 대부분의 한국의 NGO들은 전국적 수준의 의제를 제시하고 중앙정부 및 전국적 여론을 상대로 한 전략을 구사하고 있다. 비록 경실련 등 주요 NGO들이 지방자치분과나 지방자치위원회를 두고 있지만 이들의 활동은 중앙정치나 중앙정부 수준에서 제도적 개혁프로그램을 제시하는 수준에 머무르고 있을 뿐이다. 또 YMCA, 경실련, 환경연합 등 주요 시민단체들이 지방조직을 구축하고 이의 강화를 위해서 애를 쓰고 있는 것도 사실이지만 중소도시나 농촌수준에서의 시민운동 프로그램은 매우 빈약한 실정이다. 더욱이 NGO를 지방행정의 주요한 파트너로 인정하는 세계적 추세 속에서 지방정부와 NGO간의 행정적 혹은 기술적 협조에 대한 관심과 연구도 매우 희소하다.

지방자치의 활성화는 거스를 수 없는 지구적 수준의 대세로 자리잡고 있다. 지구화는 국민국가를 해체하고 변형하는 힘으로 작용하고 있다. 이러한 지구화 과정에서 나타나고 있는 개인의 등장과 시민운동의 활성화는 이론적으로 중앙정부로부터 보다 많은 자율성을 유지하려는 지방정부의 움직임과 밀접하게 연관되어 있다. 풀뿌리 민주주의를 지향하는 시민운동은 멀리 일제시대까지 거슬러 올라가는 한국의 권위주의정치가 남긴 부산물 가운데 하나인 중앙집권적인 지방행정의 잘못된 관행을 타파하는 문제에 관심을 가져야 할 때이다(김병준 1995). 또 급속한 경제성장 과정에서 도․농간, 지역간 차별과 격차가 점차 심화되고 있는 한국적 현실을 무시하여서는 아니 될 것이다. 지구적 의제를 지향하는 NGO들은 삶의 현장인 지방수준에서의 목표실현을 추구하여야 하며 지방행정의 실상과 생활현장으로부터의 문제점을 경청하고 대안적 전략을 모색하는 데 주력하여야 할 것이다. 지방수준에서의 시민운동은 지구적 연대망(global network)을 강화시키고 시민적 참여를 달성하기 위해서 가장 필수적인 조건 가운데 하나이다. 만약 지방적 수준에서의 관심과 참여가 없다면 한국의 시민운동은 ‘대도시 시민운동’으로 끝나고 말 것이다.

본 연구는 이러한 문제의식에 착안하여 비교적 도시화의 진행이 느리다고 사료되는 대구시의 사례들을 중심으로 지방수준에서 NGO활동을 관찰, 묘사하고 이에 대한 문제점을 제시하는 한편 지방정부와 NGO 간의 협조와 분업을 통한 삶의 질을 향상시킬 수 있는 방안을 찾는 것을 목적으로 하고 있다. 본 연구는 일단 연구대상으로 상정하고 있는 NGO의 개념과 정의를 제시하고 지방수준에서의 NGO활동을 이론화할 수 있는 모델을 세 가지로 설정하기로 한다. 이어서 NGO활동의 구체적인 사례로 대구경실련의 행정정보공개운동, 예산감시운동, 환경감시운동 등의 과정과 성과를 살펴보고 이에 대한 지방행정 당국의 태도와 반응, 시민들의 태도와 반응 등을 검토한 뒤 지방수준에서 지구적 의제를 실현하기 위한 대안과 실천모델을 제시하기로 한다.